Hoofdlijnenakkoord: Migratiecrisiswet?

Wellicht de meest omvangrijke afspraken uit het Hoofdlijnenakkoord Hoop, Lef en Trots treft men in de paragraaf inzake migratie aan.[1] In vijf pagina’s wordt een veelvoud aan afspraken en plannen inzake de migratiekwestie benoemd. Het meest in het oog springend is het plan om een asielcrisis uit te roepen en de artikelen 110 en 111 uit de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vreemdelingenwet) te activeren. Kunnen deze artikelen echter wel ingezet worden? Of is het onvermijdelijk dat een dergelijke poging zal stranden bij de rechter?

Door Jeroen van der Eerden en Youri Quaedvlieg, masterstudenten Staats- en Bestuursrecht aan Maastricht University

Grip op asiel

Wie de asiel- en migratieparagraaf van het hoofdlijnenakkoord leest, merkt al bij de titel dat de formerende partijen hierop meer grip willen krijgen. Een van de maatregelen die hierbij noodzakelijk is volgens deze partijen is het inroepen van de artikelen 110 en 111 van de Vreemdelingenwet. Deze wet maakt het mogelijk voor de minister-president om bij Koninklijk Besluit een noodtoestand uit te roepen die de eerste zeven hoofdstukken van de Vreemdelingenwet volledig buiten werking kan stellen. Deze hoofdstukken gaan over verschillende thema’s, zoals de verblijfsregelingen (hoofdstuk 3) en de toegang tot de rechter (hoofdstuk 7). De minister-president beslist welke bepalingen of hoofdstukken buiten werking worden gesteld. Hierbij moet hij wel achteraf toestemming krijgen van de Staten-Generaal.  Deze maatregel is zeer ingrijpend, de wet spreekt zelf immers al in artikel 110 van “buitengewone omstandigheden die dit noodzakelijk maken”.

Buitengewone omstandigheden

Om de intentie van de wetgever voor deze artikelen te achterhalen, moet ver terug in de tijd worden gezocht. Bij invoering van de Vreemdelingenwet zijn beide artikelen ontleend aan haar voorgangers uit de Vreemdelingenwet 1967. Deze wet bood bij invoering de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van de voorgaande hoofdstukken, mits “oorlog of andere buitengewone omstandigheden” hiertoe een noodzaak gaf (artikel 50 oud).[2] Uit de memorie van toelichting blijkt dat gebruik van het betreffende artikel slechts terughoudend dient plaats te vinden, voornamelijk uit veiligheidsoverwegingen.[3]

Artikel 50 (oud) is, door invoering van de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden, in 1996 gewijzigd. Hierbij is artikel 50 (oud) herschreven en artikel 50a (oud) toegevoegd. Middels deze wijziging werden de teksten identiek aan de huidige artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet.[4] Ook bij deze wijziging werd nadruk gelegd op de noodzaak van buitengewone omstandigheden.[5] Een definitie van buitengewone omstandigheden is niet eenvoudig te geven. De memorie van toelichting van de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden (die hetzelfde begrippenkader hanteert) tracht dit te ondervangen met de beschrijving: “Feitelijke gebeurtenissen (…) die tot toepassing van noodwettelijke bevoegdheden nopen omdat de normale wettelijke bevoegdheden te kort schieten.”[6]

Is er sprake van een noodtoestand?

De vraag is of de maatregelen uit de artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet – in het licht van het EVRM – kunnen worden gezien als een noodtoestand. Volgens het eerste lid van artikel 110 hoeft immers geen noodtoestand afgekondigd te worden, hetgeen blijkt uit de uitdrukkelijke afwijking van de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden. Artikel 15 van het EVRM maakt het mogelijk om af te wijken van het EVRM in het geval van een noodtoestand. Op het moment dat een situatie het voortbestaan van de Staat bedreigt, kan afgeweken worden van de verdragsbepalingen.

De beoordeling van de term noodtoestand is dus sterk casuïstisch; het hangt af van de mate waarin de Staat wordt bedreigd en de feitelijke omstandigheden. Hierbij krijgen staten een ruime mogelijkheid om dit te zelf interpreteren, hetgeen onder de margin of appreciation valt. Door de Nederlandse rechter is ten tijde van de coronapandemie getoetst aan artikel 15 EVRM om te beoordelen of sprake was van een noodsituatie die maatregelen zoals de avondklok mogelijk maakte.

Hoewel de zaak over de avondklok over de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (hierna: Wbbbg) ging, volgt deze wet een identiek systeem als artikel 110 Vreemdelingenwet. Het Hof concludeerde dat er geen sprake was van een noodtoestand in de zin van artikel 15 EVRM. De voornaamste reden hiervoor was dat het systeem van de Wbbbg niet tot inroeping van een noodtoestand noodzaakt en slechts “in beperkte mate buitengewone bevoegdheden zijn toegepast”.[7]

Conclusie

Het is nog maar de vraag of de huidige situatie de buitengewone omstandigheid is die de wetgever bij het invoeren van deze bepaling heeft beoogd. Gezien de wetsgeschiedenis dient terughoudend te worden omgegaan met het gebruik van deze bevoegdheid. De rechter heeft zich er tot op heden niet over kunnen buigen.

De uitspraak inzake de avondklok biedt een voorzichtig inkijkje in hoe de rechter omgaat met bijzondere bevoegdheden, de feiten en omstandigheden zijn hier echter heel anders. Het verdient aanbeveling om een toekomstige asielcrisismaatregel van uitvoerige motivatie en onderbouwing te voorzien. Het ligt in de lijn der verwachting dat de rechter zich erover zal gaan buigen, de uitkomst hiervan lijkt echter hoogst onzeker.

Dit betreft het derde artikel uit een drieluik over het hoofdlijnenakkoord. Lees ook deel een (Hoofdlijnenakkoord: tijd voor een constitutioneel hof?) en deel twee (Hoofdlijnenakkoord: herijking van de parlementaire verhoudingen).

Ook een gastartikel schrijven? Lees hier meer over de mogelijkheden.

VOETNOTEN

[1] Hoofdlijnenakkoord 2024-2028, p. 3-7.
[2] Stb. 1965, 40.
[3] Kamerstukken II 1962-1963, 7163, nr. 3, p. 18.
[4] Stb. 1996, 366.
[5] Kamerstukken II 1993-1994, 23791, nr. 3, p. 9.
[6] Kamerstukken II 1993-1994, 23790, nr. 3, p. 3-4.
[7] Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, ro. 6.4, 6.5 & 6.17.