Adviseurs van mening dat Urgenda-vonnis in stand moet blijven

Het is ongeveer een jaar geleden dat het gerechtshof het eerdere vonnis in de zaak van Urgenda tegenover de staat, bekrachtigde. Dit hield in dat het Hof van mening is dat de klimaatmaatregelen behoren tot de zorgplicht van de overheid. Het kabinet ging vervolgens in cassatie tegen deze uitspraak met als voornaamste reden dat de minister van Economische zaken en Klimaat wilde weten of de rechter op de stoel van het bestuur kan gaan zitten. In aanloop naar de uitspraak van 20 december adviseert de procureur-generaal en de advocaat-generaal (hierna gezamenlijk: de procureur-generaal) de Hoge Raad.

 Een belangrijke oorzaak van de snelle opwarming van de aarde is de uitstoot in de atmosfeer van CO2 en andere broeikasgassen. Zowel Stichting Urgenda als de Staat vinden dat de uitstoot moet worden verminderd maar verschillen van mening over het tempo hiervan. Op 13 september jl. adviseerde de procureur-generaal de Hoge Raad. De conclusie is een onafhankelijk advies aan de Hoge Raad en de Hoge Raad is vrij om het advies al dan niet te volgen. Het advies is enorm uitgebreid en daarom wordt in de onderstaande tekst gefocust op de argumenten inzake de trias politica en het ‘wetgevingsbevel’.

Trias politica
In eerdere berichtgeving omtrent de Urgenda-zaak is aandacht besteed aan de staatsrechtelijke toelaatbaarheid van het bevel. Volgens de Staat is het niet de taak van de rechter om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen. In het advies wordt verwezen naar de bekende machtenscheiding, de trias politica. Volgens de procureur-generaal is de machtenscheiding in Nederland niet heel strikt en spreken we eerder van een evenwicht tussen de drie staatsmachten en over constitutionele checks and balances. De kritiek op de eerdere uitspraak is dan ook geweest dat de rechter de besluitvorming over de mate en het tempo van de uitstootreductie had moeten overlaten aan de wetgever en het openbaar bestuur.

De procureur-generaal erkent dat de Staat in beginsel beoordelingsruimte heeft als het gaat om het uitzetten van een reductiepad voor de uitstoot van bijvoorbeeld broeikasgassen. Daarbij dienen de politieke en democratisch gelegitimeerde keuzes die de wetgever en de regering hierover maken in beginsel gerespecteerd te worden door de rechter. Echter wijzen zij er wel op dat de rechter in een rechtsstaat bescherming dient te bieden als het gaat om fundamentele rechten. Verder wordt in het advies geconcludeerd dat de rechter rechtstreeks werkende bepalingen, zoals artikel 2 en 8 EVRM, rechtstreeks moet toepassen. Dergelijke bepalingen hebben namelijk voorrang boven de Nederlandse wetten die daarvan afwijken.

De rechter dient aldus te beoordelen of het handelen of nalaten van de Staat rechtmatig of onrechtmatig is. De doelmatigheid van het handelen van de Staat en van het gevoerde regeringsbeleid kan worden beoordeeld door het parlement. Deze principes zijn gestoeld op de gedachte dat de rechter niet, althans minder dan de wetgever, democratisch gelegitimeerd is. Toch brengt de leer van de trias politica volgens het advies niet mee dat de rechter in een procedure waarbij de overheid partij is, nooit op de stoel van het bestuur mag gaan zitten. Het Nederlandse bestuursprocesrecht biedt die mogelijkheid wel degelijk, namelijk in het oordeel de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit geheel of gedeeltelijk in stand te houden of de uitspraak in plaats te laten treden van het vernietigde besluit.

Wetgevingsbevel
Naast het argument inzake trias politica is door de Staat het argument met betrekking tot de kwestie van het ‘wetgevingsbevel’ aangevoerd. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat de rechter geen bevel aan de Staat mag opleggen om wetgeving tot stand te brengen of in te trekken. Uit het advies blijkt dat het reductiebevel dat in deze zaak is gegeven, niet is aan te merken als een ‘wetgevingsbevel’.  De reden hiervoor is dat voor de te nemen maatregelen als gevolg van het bevel niet voor allen wetgeving nodig is maar slechts voor een deel hiervan. Tevens zijn de daartoe bevoegde politieke organen volledig vrij om zelf te bepalen voor welke maatregelen wetgeving tot stand wordt gebracht en wat de inhoud daarvan is.

Op 20 december 2019 zal de Hoge Raad uitspraak doen in de Urgenda-zaak.

Lees ook:
Hoge Raad gaat zich uitlaten over Urgenda-zaak
‘Nog harder’ oordeel over Nederlandse klimaatbeleid in Urgenda-zaak
ECLI:NL:GHDHA:2018:2591 (klimaatzaak Urgenda)