HR 13-01-1879, W 4330 (Meerenberg)

Meerenberg, HR 13-01-1879
(W 4330)

Door Marsha Simon

Essentie
Doordat de bestuursleden van een ‘krankzinnigeninstituut’ een Koninklijk Besluit hebben overtreden, worden zij vervolgd. De Blanketwet stelde de overtreding strafbaar. De rechtsvraag in dit arrest is of er aan de Kroon (lees: Koning) een wetgevende bevoegdheid toekomt als deze niet uitdrukkelijk in de Grondwet, of door middel van delegatie door een formele wet wordt verleend. Buiten kijf stond dat de Kroon dergelijke voorschriften kon vaststellen wanneer de wet deze bevoegdheid aan haar delegeerde, of wanneer een specifieke grondwettelijke bepaling aan haar de bevoegdheid attribueerde om, ten aanzien van een bepaald onderwerp, regelend op te treden.

Het twistpunt in dit arrest, de zogenaamde ‘zelfstandige’ Algemene Maatregel van Bestuur (dit is een Algemene Maatregel van Bestuur die niet steunt op delegatie door de wet of attributie door de Grondwet), achtte de Hoge Raad in dit arrest ongrondwettig. De Hoge Raad laat in dit arrest nog slechts ruimte voor ‘onzelfstandige’ Algemene Maatregelen van Bestuur en Algemene Maatregelen van Bestuur die strekken tot uitvoering van de wet. Dit arrest kent een tweetal belangrijke rechtsregels.

Rechtsregel
Rechtsregel voor 1887
Wetgevende bevoegdheid kan slechts door de Kroon worden uitgeoefend, indien deze is toebedeeld door de Grondwet, of uitdrukkelijk is gedelegeerd door een wet in formele zin.

Rechtsregel na 1887
De Kroon is zelfstandig bevoegd om Algemene Maatregelen van Bestuur op te stellen, zonder dat dit is toebedeeld in de Grondwet of gedelegeerd door een wet in formele zin. Als de Algemene Maatregel van Bestuur echter voorschriften bevat door straffen te handhaven, dient dit gebaseerd te zijn op een wet in formele zin. Enkel delegatie is dan niet voldoende.

Inhoud arrest
Bestuursleden van het ‘krankzinnigeninstituut’ Meerenberg te Bloemendaal weigerden een bevolkingsregister van hun patiënten aan te leggen en bij te houden ten behoeve van andere soortgelijke instanties. Daarmee hadden de bestuursleden een Koninklijk Besluit overtreden en daarop werden zij vervolgd. De Blanketwet van 6 maart 1818 stelde overtreding van dergelijke door de Kroon vastgestelde regelingen strafbaar. Op deze manier kon de Kroon, waaraan sinds 1840 slechts formeel de uitvoerende macht toekwam, door middel van Algemene Maatregelen van Bestuur regels uitvaardigen en hierop ook straffen zetten. De Kroon ontliep dus eigenlijk de parlementaire procedure die noodzakelijk is voor de totstandkoming van een formele wet.

De vraag die vervolgens beantwoord dient te worden is of er aan de Koning een wetgevende bevoegdheid toekomt als deze niet uitdrukkelijk in de Grondwet, of door middel van delegatie door een formele wet wordt verleend.

De rechtbank te Haarlem sprak de bestuursleden vrij op grond van het feit dat het Koninklijk Besluit ‘niet strekt ter uitvoering van eener wet, noch tot regeling van een onderwerp, welks regeling niet geacht kan worden bij de Blanketwet strafbaar te zijn gesteld.’ Ofwel: het Koninklijk Besluit was niet op een formele wet gebaseerd en was daarom onverbindend. De officier van justitie ging hierop in cassatie. De Hoge Raad oordeelde dat artikel 104 van de Grondwet (oud) aan de Koning de uitvoerende macht toekent. De wetgevende macht daarentegen wordt uitgeoefend door de Koning en de Staten-Generaal gezamenlijk. Het is daarom slechts mogelijk dat de Koning een wetgevende bevoegdheid heeft in het geval dat dit aan hem door de Grondwet, of door delegatie in een formele wet is verleend.

Het oordeel van de Hoge Raad sluit aan bij het oordeel van de rechtbank.

Het cassatiemiddel werd ongegrond verklaard en de vrijspraak van de bestuursleden bleef gehandhaafd.

Vanaf 1887 heeft de grondwetgever het Meerenberg arrest deels teruggedraaid. Zij stelde vast dat de Kroon wel zelfstandig bevoegd is om Algemene Maatregelen van Bestuur vast te stellen, maar dat deze slechts met straffen gehandhaafd mogen worden indien zij op een wet berusten. De uitwerking hiervan is te vinden in artikel 89, lid 1 en 2 van de Grondwet.

Het Meerenberg arrest brengt twee belangrijke rechtsregels met zich mee, namelijk dat Algemene Maatregelen van Bestuur met straffen te handhaven moeten berusten op een wet in formele zin. Alleen delegatie is dan niet voldoende. En vanaf 1887 is de Kroon zelfstandig bevoegd om zelfstandig Algemene Maatregelen van Bestuur op te stellen, zolang deze geen voorschriften bevatten waaraan straffen verbonden zijn.