ECLI:NL:RVS:2022:285 (Uitwerking evenredigheidsbeginsel)

Raad van State, 2 februari 2022,  Uitwerking evenredigheidsbeginsel
(ECLI:NL:RVS:2022:285)

Essentie

Eerder vroeg de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak juridisch advies aan de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven over hoe intensief de bestuursrechter aan het evenredigheidsbeginsel moet toetsen. In deze einduitspraak wordt dit uitgewerkt.

De bestuursrechter gaat bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter (1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en (3) of de maatregel evenwichtig is. Daarmee wordt expliciet afstand genomen van het zogenoemde ‘willekeur’-criterium dat al sinds 2015 minder werd toegepast.

Rechtsregel

In deze zaak gaat het over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. Bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel dient er onderscheid gemaakt te worden tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter:

  1. of het besluit geschikt is om het doel te bereiken;
  2. of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan; en
  3. of de maatregel evenwichtig is.

Inhoud uitspraak

Deze zaak gaat over een woningsluiting in Harderwijk. Bij besluit van 10 september 2019 heeft de burgemeester van Harderwijk onder aanzegging van bestuursdwang gelast de desbetreffende woning met ingang van 18 september 2019 voor de duur van zes maanden te sluiten. Aan dit besluit heeft hij het Damosclesbeleid Harderwijk 2019 (hierna: Damoclesbeleid) ten grondslag gelegd. Voornoemd beleid vindt zijn grondslag in artikel 13b van de Opiumwet. Uit artikel 13b van de Opiumwet vloeit de bevoegdheid voort tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal dan wel op een daarbij behorend erf een middel als bedoeld in lijst l of lijst ll van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De politie zou via Meld Misdaad Anoniem (hierna: MMA) meldingen hebben ontvangen dat één van de kinderen van de huurder vanuit de woning in drugs zou dealen, en in de woning en mogelijk ook in de schuur achter de woning, drugs zou hebben opgeslagen. Uit onderzoek blijkt inderdaad dat de oudste zoon in drugs handelde, zowel vanuit de woning als elders in de gemeente Harderwijk.

In deze zaak gaat het over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. Het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid (al dan niet ingevuld met beleidsregels). Het evenredigheidsbeginsel vindt zijn grondslag in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bepaling beperkt zich niet alleen tot bestuurlijke maatregelen, maar voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft en waaraan het dus op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb een afweging van de rechtstreeks betrokken belangen ten grondslag moet leggen. Het is daarom wenselijk dat de Afdeling een beoordelingskader formuleert dat in essentie voor al deze (categorieën van) besluiten kan worden toegepast, van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete tot besluiten tot het vaststellen van een bestemmingsplan.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiele zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. Uit de formulering van de bepaling blijkt dat het bestuur er bij de toepassing van die norm steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Het is dus essentieel dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. Hieruit vloeit voort dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen is. Dat betekent niet meteen dat een besluit met ‘harde’ gevolgen een onevenredig besluit is, maar een besluit met ‘zachte’ gevolgen kan wel een onevenredig besluit zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen.

De bestuursrechter dient bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen, maar hij moet bij voorkeur (rechtstreeks) aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (kunnen) een rol spelen. Dit houdt niet per definitie in dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een dergelijke driestapstoets moet worden uitgevoerd. Zo kan de geschiktheid al aan de orde komen bij de (exceptieve) toetsing van het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waarop het bestreden besluit berust. De noodzakelijkheid bij de toetsing van een belastend besluit zal verder doorgaans wel een rol spelen en bij een begunstigend besluit niet. Daarom zal de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja, op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukken) bij de toetsing moeten worden betrokken.

Voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid zijn er twee belangrijke oriëntatiepunten:

i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;

ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbende aantast.

De intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt daarmee van zoveel factoren af, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteit tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden. De (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal getoetst worden aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het willekeurcriterium zal niet langer voorop gesteld worden.

De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester bij de belangenafweging te weinig aandacht heeft besteed aan de belangen van de huurder en zijn (deels minderjarige) kinderen. Uit niets blijkt dat de burgemeester zich heeft afgevraagd wat een sluiting betekent voor de woonbelangen van de belanghebbende. In het nieuwe besluit van de burgemeester dient hij deze belangen wel mee te wegen. Verder dient hij opnieuw te beoordelen of de gevolgen voor het gezin niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting. Tot slot dient de burgemeester, omdat de woning tot dusverre nog niet gesloten is geweest, te beoordelen of de noodzaak om de woning te sluiten nog steeds aanwezig is.