HR 6 januari 1998, NJ 1998, 367 (Pikmeer II)
(ECLI:NL:HR:1998:AA9342)
Door Jay Irfan
Essentie
Vervolg van het eerste Pikmeerarrest van de Hoge Raad uit 1996, dat ging over de strafrechtelijke vervolging van provinciale en gemeentelijke ambtenaren (overheidshandelen). Twee jaar later kwam de zaak weer bij de Hoge Raad terecht. In dit tweede Pikmeerarrest werd de rechtsregel uit het eerste Pikmeerarrest genuanceerd. De Hoge Raad bepaalde namelijk dat publiekrechtelijke rechtspersonen niet vervolgd kunnen worden als het de uitvoering betreft van een specifieke overheidstaak.
Rechtsregel
De Hoge Raad besliste na een “heroverweging en precisering” van de oorspronkelijke beslissing, dat het begrip “overheidshandelen” uit twee componenten bestaat, namelijk: typische bestuurshandelingen en overheidshandelingen die kunnen worden geprivatiseerd. Het uitbaggeren van het (openbare) vaarwater werd door de Hoge Raad gekwalificeerd als een exclusieve overheidshandeling. Het lozen van vervuild slib was – in theorie – te kwalificeren als een te privatiseren handeling. Voor deze private handelingen mocht het Openbaar Ministerie wel vervolgen.
Inhoud arrest
Inhoudelijk was deze zaak hetzelfde als het eerste Pikmeerarrest. Bij het behandelen van deze zaak, keek de Hoge Raad naar de wetshistorie van art. 51 Sr. De volgende overweging uit de Memorie van Toelichting speelde een belangrijke rol bij de beslissing van de Hoge Raad:
‘Bij een figuur die in zo uiteenlopende verschijningsvormen en functies aan het maatschappelijk verkeer deelneemt als de publiekrechtelijke rechtspersoon is de vraag of strafbaarheid in beginsel dient te worden uitgesloten of aanvaard in het algemeen niet te beantwoorden. Een zinvolle benadering lijkt alleen mogelijk, indien onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende casusposities. De meest voor de hand liggende differentiatie is dan wel die waarbij onderscheid wordt gemaakt al naar gelang het strafbare feit is te plaatsen in het verband van de algemene of specifieke bestuurstaak waarmee het publiekrechtelijk lichaam is belast dan wel is gepleegd binnen het kader van een ondernemingsactiviteit die ook door particulieren wordt of kan worden verricht. (…) In het tweede geval, wanneer de publiekrechtelijke rechtspersoon als ondernemer heeft gehandeld, bestaat er geen voldoende grond haar anders te bejegenen dan privaatrechtelijke rechtspersonen die dezelfde of vergelijkbare ondernemingsactiviteiten verrichten. (…) Daarom kan een bijzondere wettelijke voorziening beter achterwege blijven. Het gaat hier om een weerbarstige materie die moeilijk in wetsbepalingen is te vatten’ (Kamerstukken II, 1975/1976, 13 655, nr. 3, blz. 21).’
De volgende rechtsoverwegingen komen uit het arrest zelf.
‘5.8. Indien tegen een openbaar lichaam dan wel tegen de opdrachtgevers of leidinggevers een vervolging wordt ingesteld, kan de rechter met hantering van het stelsel van rechtvaardigingsgronden beslissen dat de verweten en ter behartiging van een specifieke bestuurstaak verrichte gedraging, hoewel strijdig met wettelijke voorschriften, in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is en daarom tot straffeloosheid moet leiden.’
‘5.9. In geval de in aanmerking komende belangen de rechter geen reden hebben gegeven tot het aannemen van straffeloosheid op grond van de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond, is het niet uitgesloten dat de strafrechter, diezelfde belangen opnieuw afwegend, tot een andere bestraffing komt dan in het geval waarin een privaatrechtelijke rechtspersoon een vergelijkbare verboden gedraging zou hebben verricht.’
‘5.10. Bij het vorenstaande moet nog het volgende worden aangetekend.
Het vervolgen van decentrale overheden is op zichzelf niet strijdig met het stelsel van politieke verantwoordelijkheid van ambtsdragers binnen die lichamen, voor zover daarin wettelijk is voorzien, noch met het stelsel van op die lichamen uitgeoefend toezicht. Beide stelsels nemen een eigen plaats in.
Voorts heeft het Openbaar Ministerie op de voet van de art. 167 en 242 Sv de bevoegdheid strafvervolging achterwege te laten of af te zien van verdere strafvervolging in geval een en ander strijdig zou zijn met het algemeen belang, waarbij ten aanzien van het vervolgingsbeleid ingevolge art. 5 RO aanwijzingen kunnen worden gegeven door de Minister van Justitie. Een reden van algemeen belang kan bijvoorbeeld zijn gelegen in de omstandigheid dat ingrijpen van de strafrechter ontijdig is of de goede gang van een bestuurlijk proces verstoort.’
‘5.11. Tenslotte moet worden opgemerkt dat de eisen van een behoorlijke procesorde in verband met het belang van de rechtszekerheid meebrengen dat in de onderhavige zaak de Hoge Raad blijft uitgaan van de oordelen en beslissingen waartoe hij in zijn arrest van 23 april 1996, NJ 1996, 513, is gekomen.’