ECLI:NL:GHDHA:2018:2591 (klimaatzaak Urgenda)

Gerechtshof Den Haag 9 oktober 2018
(ECLI:NL:GHDHA:2018:2591)

Essentie
Het gerechtshof Den Haag verwerpt het hoger beroep van de Nederlandse Staat in de klimaatzaak tegen stichting Urgenda.

Rechtsregel
Het hof heeft geoordeeld dat de Nederlandse Staat haar zorgplicht schendt door niet ten minste 25% van de broeikasgassen in 2020 te willen reduceren. Een reductie van 25% in 2020 wordt als het minimum beschouwd en een reductie onder dit percentage is in strijd met het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (art. 2 en 8 EVRM). De Staat heeft tot nu toe te weinig gedaan om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen en haar achterstand op reductie op korte termijn in te halen. Het kabinet moet derhalve meer maatregelen nemen om de Nederlandse emissies te verlagen.

Inhoud arrest
Stichting Urgenda is een burgerplatform dat zich bezighoudt met maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. Er wordt wereldwijd door menselijk handelen nog steeds CO2 uitgestoten. De laatste decennia is de mondiale CO2 emissie jaarlijks zelfs gegroeid, met het gevolg dat de opwarming van de aarde doorgaat. Hieruit vloeit voort dat wereldwijd wordt onderkend dat er iets moet gebeuren om de uitstoot van broeikasgassen, met name CO2, te verminderen. De Staat heeft in eerste aanleg verklaard dat de reductie in 2020 naar verwachting zal uitkomen op 14% tot 17% ten opzichte van 1990.

Stichting Urgenda vindt dat de reductie-inspanning althans tot eind 2020 niet ver genoeg gaat en heeft in eerste aanleg onder meer gevorderd om de Staat te bevelen de Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig te (doen) beperken dat het gezamenlijke volume van die emissies per ultimo 2020 met 40%, althans minimaal 25%, zal zijn verminderd ten opzichte van het jaar 1990. Gelet hierop, met name ook door het ‘uitstelgedrag’ van de Staat (het nalaten om in te zetten op een grotere emissiereductie per eind 2020) handelt de Staat volgens Urgenda jegens haar onrechtmatig, want in strijd met de betamelijkheid in het maatschappelijk verkeer en in strijd met de (positieve en negatieve) zorgplicht van art. 2 EVRM (het recht op leven) en art. 8 EVRM (het recht op ‘family life’, daaronder begrepen het recht om verschoond te blijven van nadelige milieu-invloeden van deze ernstige aard en omvang). De rechtbank heeft, kort samengevat, de vordering van Urgenda hieromtrent toegewezen en een reductie ten opzichte van het niveau van 1990 van tenminste 25% per eind 2020 bevolen (ECLI:NL:RBDHA: 2015:7145). De Staat is tegen dit vonnis in hoger beroep gekomen.

De Staat erkent het klimaatprobleem en de noodzaak tot reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Nederland zet hier ook krachtig op in door in EU-verband voor 2030 tenminste 40% reductie af te spreken en voor 2050 80–95%. Er zijn echter (ook volgens de klimaatwetenschap) verschillende reductieroutes mogelijk. Er is geen absolute noodzaak om per eind 2020 25% tot 40% te reduceren. Het behoort tot de beleidsruimte van de Staat om na afweging van alle betrokken belangen, zoals met name die van de industrie, financiën, energievoorziening, zorg, onderwijs en defensie, de meest aangewezen reductieroute te kiezen Ook vraagt zij aandacht voor de omstandigheid dat er, wetenschappelijk gezien, veel onzekerheden zijn, zowel wat betreft de ernst van het klimaatprobleem als de mogelijke oplossingen. Tot slot wijst de Staat er op dat inmiddels de verwachting is dat, uitgaande van het op dit moment vastgestelde en voorgenomen beleid, per eind 2020 uitgekomen zal worden op 19% tot 27% reductie, hoewel dit mogelijk niet helemaal genoeg zal zijn om te voldoen aan het vonnis.

Het hof is van mening dat de Staat tot nu toe te weinig heeft gedaan om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen en te weinig doet om deze achterstand in te halen, althans op de korte termijn (tot eind 2020). Doelstellingen voor 2030 en daarna kunnen niet wegnemen dat een gevaarlijke situatie dreigt te ontstaan die vereist dat nu wordt ingegrepen. Bij de beoordeling of de Staat aan zijn zorgplicht heeft voldaan, zal het hof tot uitgangspunt nemen dat een emissiereductie van 25–40% in 2020 noodzakelijk is.

De overheid heeft onder art. 2 EVRM en onder art. 8 EVRM de positieve verplichting om ter voorkoming van een toekomstige aantasting van deze belangen concrete handelingen te verrichten (kort gezegd: een zorgplicht). Bij dreigende aantasting van een onder art. 8 EVRM beschermd belang is vereist dat bij concrete intreding ervan het ‘minimum level of severity’ zal worden overschreden. Op grond van art. 2 en 8 EVRM hoeft de overheid concrete handelingen alleen te verrichten als die redelijk zijn en zij daartoe bevoegd is, en indien sprake is van een reëel en onmiddellijk (dreigend) gevaar en de overheid dit gevaar kende of behoorde te kennen. Effectieve bescherming vereist dan dat aantasting zoveel mogelijk moet worden voorkomen door vroegtijdige interventie van de overheid. Naar het oordeel van het hof moet worden gesproken van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor er een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven.

Voor het geven van een bevel is voldoende dat er een reële dreiging is van gevaar waartegen maatregelen moeten worden getroffen. Vast staat dat daarvan sprake is. De geschonden normen (art. 2 en 8 EVRM) strekken ter bescherming van (de achterban van) Urgenda. De Staat heeft verder een beroep gedaan op de trias politica, en op de rol van de rechter in ons staatsbestel. Dit verweer gaat niet op. Het hof is gehouden om rechtstreeks werkende bepalingen van verdragen waarbij Nederland partij is, zoals art. 2 en 8 EVRM, toe te passen. Dit leidt tot de slotsom dat de Staat onrechtmatig handelt (want in strijd met de zorgplicht van de artikelen 2 en 8 EVRM) door verdere reductie per eind 2020 na te laten en dat de Staat tenminste 25% moet reduceren per eind 2020. Het vonnis zal dan ook worden bekrachtigd.

De Staat is inmiddels in cassatie gegaan tegen deze uitspraak.