Titaandioxyde, HvJ 11 juni 1991
(ECLI:EU:C:1991:244)
Door Marsha Simon
Essentie
Het antwoord op de vraag welke rechtsgrondslag moet worden gekozen als een handeling gebaseerd is op twee rechtsgrondslagen, maar cumulatie van deze twee rechtsgrondslag niet mogelijk is, hangt af van diverse factoren. In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap mag de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet alleen afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet zij berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.
Rechtsregel
Uitgangspunt bij een gemeenschapshandeling die gebaseerd is op twee rechtsgrondslagen, is dat deze rechtsgrondslagen cumulatief dienen te worden gebruikt. In sommige gevallen is dit niet mogelijk omdat beide rechtsgrondslagen een andere besluitvormingsprocedure hanteren. In dit arrest ging het om enerzijds een rechtsgrondslag die de samenwerkingsprocedure voorschreef en anderzijds een rechtsgrondslag die eenparigheid van stemmen van de Raad voorschreef.
Indien de cumulatie moet worden gevolgd, leidt dit tot uitholling van de democratische functie van het Europees Parlement, omdat de samenwerkingsprocedure een dode letter wordt. Per geval zal moeten worden gekeken, welke rechtsgrondslag het meeste recht doet aan de gegeven situatie. In dit arrest houdt de interne markt voldoende rekening met de belangen van milieubescherming, waardoor dit als rechtsgrondslag wordt gekozen.
Inhoud arrest
Op 18 april 1983 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn ter harmonisering van verontreinigingsprogramma’s in de sector van de titaandioxyde-industrie. De richtlijn bepaalt dat voor sommige afvalstoffen van de titaandioxide-industrie een algeheel lozingsverbod geldt en dat voor andere soorten afvalstoffen de lozing gebonden is aan strenge regels. Als grondslag voor deze richtlijn waren artikel 100 EEG-Verdrag (thans artikel 115 VWEU) en artikel 235 EEG-Verdrag (ex artikel 308 VEG, thans artikel 352 VWEU) gekozen.
Na de inwerkingtreding van de Europese Akte wijzigde de Commissie de grondslag in 100A EEG-Verdrag (thans artikel 114 VWEU), hetgeen besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid mogelijk zou maken. De Raad bleek echter een voorkeur te hebben voor 130S EEG-Verdrag (thans artikel 192 VWEU) als grondslag, en stelde de richtlijn conform dit artikel zonder verdere instemming van het Europees Parlement vast. Op basis van deze rechtsgrondslag moet De Raad het Europees Parlement raadplegen, die zich in deze rechtsgrondslag die door de Raad werd voorgesteld, niet kon vinden. Het Parlement vond de rechtsgrondslag van de Commissie passend.
Daarom vraagt de Commissie, gesteund door het Parlement, om nietigverklaring van de richtlijn. Het attributiebeginsel van de artikelen 5 VEU en 13 VEU impliceert dat de instellingen van de Unie slechts kunnen handelen, indien de Verdragen hen hiervoor (expliciet of impliciet) een bevoegdheid verlenen. In beginsel is deze bevoegdheid door de verdragopstellers neergelegd in een specifiek verdragsartikel, wat daarmee de rechtsgrondslag vormt. In uitzonderingsgevallen kan deze grondslag ook worden gevonden in artikel 352 VWEU. Het is aan de instellingen om het besluit op de juiste rechtsgrondslag te baseren, op straffe van nietigheid (artikel 263 VWEU).
In eerdere rechtspraak had het Hof reeds bepaald dat als uitgangspunt moet worden genomen dat indien de bevoegdheid uit twee afzonderlijke verdragsbepalingen voortkomt, de handeling op grond van beide bepalingen dient te worden aangenomen. Echter, toepassing van deze jurisprudentie zou in deze casus een complicatie opleveren, aangezien de twee mogelijke rechtsgrondslagen verschillende besluitvormingsprocedures voorschrijven. Het Hof stelt dat de keuze voor een dubbele rechtsgrondslag in deze casus de samenwerkingsprocedure tot een dode letter maken.
De samenwerkingsprocedure verwoordt immers juist het democratische grondbeginsel dat machtsuitoefening dient plaats te vinden door tussenkomst van een representatieve vergadering. Het Hof overweegt dat een beroep op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 100 A en 130 S EEG-Verdrag is uitgesloten, zodat moet worden vastgesteld welke van die bepalingen de passende rechtsgrondslag is. In deze casus valt milieubescherming ook onder de voltooiing van de interne markt, zodat het voldoende is om de richtlijn slechts op artikel 114 VWEU te baseren.
Omdat de richtlijn dus op een verkeerde rechtsgrondslag was gebaseerd en daarmee wezenlijke vormvoorschriften waren geschonden (namelijk het inschakelen van het Europees Parlement), concludeert het Hof dat de richtlijn op grond van artikel 100 A EEG-Verdrag had moeten worden vastgesteld en dat de richtlijn vernietigd moet worden op grond van artikel 263 VWEU.