Gerechtshof Den Haag, 28 september 2021, Maakt de gemeente misbruik van haar bevoegdheden als eigenaar?
(ECLI:NL:GHDHA:2021:1741)
Door Julia Ligtenberg
Essentie
Appellant is in bezit van een woonark die legaal is afgemeerd in openbaar water. Hij heeft van de gemeente echter geen toestemming om als eigenaar zijn woonark daar af te meren. Heeft de gemeente misbruik gemaakt van haar bevoegdheden als eigenaar van het waterperceel door te dwingen dat de ark verwijderd moet worden?
Rechtsregel
In deze hogerberoepszaak gaat het om de vraag of de gemeente appellant kon dwingen om zijn woonark te verwijderen. De gemeente is feitelijk eigenaar van het waterperceel waar de woonark is afgemeerd. Door middel van een planologische wijziging wil de gemeente de verwijdering van de woonark bewerkstelligen. Hierbij is echter geen rekening gehouden met het overgangsrecht. Dat wil zeggen dat ondanks de wijziging van het bestemmingsplan de woonark legaal is afgemeerd en daar dus mag blijven liggen. De gemeente wil daarom gebruik maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheid door aan appellant te weigeren dat gebruik wordt gemaakt van het waterperceel. Appellant vindt dat de gemeente daarmee misbruik maakt van haar bevoegdheden en beroept zich op de doorkruisingsleer.
Inhoud
Aanleiding
Appellant heeft sinds 2016 de woonark van zijn vader overgenomen die sinds 2013 aan het openbaar vaarwater De Drecht lag. De woonark is enkel via dit vaarwater bereikbaar. Het perceel waar de ark was afgemeerd is eigendom van een andere familie. In 2017 wordt aan appellant medegedeeld dat het water waar de boot is afgemeerd eigendom is van de gemeente. Appellant heeft geen toestemming om daar aan te meren. De gemeente is enkel bereid om een huurovereenkomst aan te gaan indien appellant overeenstemming bereikt met de eigenaar van het perceel. Dan zou de ark namelijk ook via land bereikbaar zijn. Omdat dit niet geval is, moet appellant zijn ark verwijderen omdat sprake is van onrechtmatige inbreuk om het eigendom van de gemeente. Hier heeft appellant niet mee ingestemd.
In 2018 wijzigt de gemeente het bestemmingsplan waarin het betreffende water is gelegen. Hierdoor mogen er geen woonschepen meer aanmeren. Appellant heeft hiertegen beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). In 2020 oordeelt de Afdeling dat de gemeente de wijziging onvoldoende heeft gemotiveerd en dat het besluit wordt vernietigd. Later dat jaar besluit de gemeente echter om het bestemmingsplan nogmaals te wijzigen. Wederom wordt hierdoor de woonark wegbestemd. Appellant heeft hierop zijn woonark verkocht en een nieuwe (grotere) ark aangeschaft.
Hoger beroep
In hoger beroep richten de grieven (bezwaren van procespartij) van appellant zich vooral tegen het feit dat de gemeente door verjaring haar eigendomsrecht over het waterperceel is verloren. Daarnaast voert hij aan dat de gemeente misbruik maakt van haar bevoegdheid. Het beleid dat de gemeente voert is een publiekrechtelijk beleid en niet slechts een gedragslijn. Daarom zou een weigering om privaatrechtelijke toestemming te geven (voor het gebruik van het perceel) misbruik van bevoegdheid opleveren. De grieven worden als volgt beoordeeld.
Eigendom
Appellant voert aan dat niet hij bezit heeft uitgeoefend, maar één van zijn voorgangers die aan dit waterperceel heeft aangemeerd. Hiermee zou de gemeente haar eigendomsrecht zijn verloren.
Op grond van artikel 3:105 BW verkrijgt iemand na verloop van tijd automatisch eigendom, ook al is de bezitter te kwader trouw. Hier is vereist dat aldoor sprake is geweest van bezit. De verjaringstermijn voor bevrijdende verjaring is twintig jaar op grond van artikel 3:306 BW. Het Hof oordeelde echter dat het verweer van appellant onvoldoende onderbouwd was om te kunnen concluderen dat één van de voorgangers bezit heeft uitgeoefend over het waterperceel. Dat de voorgangers een steiger hebben gebouwd en ook onderhoud hebben gepleegd aan de walkant is onvoldoende om van eigendom te spreken. De stelling dat de gemeente door verjaring eigendom over het waterperceel is verloren, doet er dus niet toe.
Misbruik van bevoegdheid
Appellant heeft zich verder beroepen op de doorkruisingsleer omdat de gemeente weigert een privaatrechtelijke toestemming (in de vorm van een overeenkomst) te geven voor het gebruik van het waterperceel. Het Hof stelt dat de gemeente in beginsel vrij is om zich te beroepen op haar positie als eigenaar, maar dat dit niet onbeperkt is. Ten aanzien van openbare zaken (zoals wateren) geldt dat het gebruik daarvan niet aan privaatrechtelijke voorwaarden gebonden mag worden. Dit is enkel toegestaan als het gaat om bijzonder gebruik van de openbare zaken. Er wordt dan gekeken of geen sprake is van onrechtmatige doorkruising van bevoegdheid, ofwel de doorkruisingsleer. Dit wordt beoordeeld aan de hand van drie criteria:
- De inhoud en de strekking van de betrokken regeling
- De wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van burgers zijn beschermd
- Of de overheid via de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken
Volgens de publiekrechtelijke regelingen was de ark van appellant legaal afgemeerd aan het waterperceel en was hiervoor geen afzonderlijke vergunning vereist. Het gewijzigde bestemmingsplan zou hieraan niets veranderen, omdat sprake is van het overgangsrecht. Daardoor zou de ark mogen blijven liggen. Publiekrechtelijk heeft de gemeente dus geen bevoegdheid om de verwijdering van de ark te bewerkstelligen.
De gemeente stelt zich op het standpunt dat zij haar eigenaarsbelangen nastreeft en dat daarom geen sprake is van doorkruising. Toen de ark in 2013 echter afmeerde, heeft de gemeente niets gedaan tegen de inbreuk op haar eigendom, maar de situatie schijnbaar geaccepteerd. Pas nadat een geschil is ontstaan tussen appellant en de eigenaar van het perceel heeft de gemeente zich beroepen op haar eigendomsrecht.
Volgens de gemeente zijn de privaatrechtelijke bevoegdheden noodzakelijk om tot verwijdering van de woonark over te gaan, omdat zij dit met haar publiekrechtelijke bevoegdheden niet kan bewerkstelligen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gemeente dit niet uit eigen belang doet, maar vooral om te voorkomen dat de woonark niet onder het overgangsrecht valt en om een geschil tussen de eigenaar van het perceel en appellant te voorkomen. Het overgangsrecht dient echter juist ter bescherming van appellant, zodat hij niet binnen korte termijn zijn ark moet verwijderen. Toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden is hier dus uitdrukkelijk niet de bedoeling omdat deze de bescherming ondermijnen. Daarbij is nog belangrijk dat de gemeente niet opkomt voor haar eigen belangen, maar voor de belangen van de eigenaar van de grond.
Conclusie
De gemeente heeft misbruik gemaakt van haar bevoegdheid door haar eigenaarsbevoegdheden op deze manier in te zetten om te voorkomen dat de woonark onder het overgangsrecht valt, zonder dat sprake is van een zwaarwegend eigen belang. Het Hof oordeelt dat het vonnis van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarin wordt geoordeeld dat de ark moet worden verwijderd. Dat wil echter niet zeggen dat appellant zijn inmiddels nieuw aangeschafte woonark al kan afmeren.