Renteverhoging, studieschuld en mensenrechtenverdragen

Boze studentenorganisaties dreigen met rechter om renteverhoging’, kopte de NOS op 20 mei jongstleden. Wat blijkt: de Tweede Kamer is akkoord met een renteverhoging op de lening die studenten gebruiken om hun studie te financieren, in het kader van het fel bediscussieerde leenstelsel. Dit kan praktisch een extra schuld van 5500 euro per student opleveren, die na de studie moet worden terugbetaald. De studentenorganisaties verwijzen onder meer naar het Internationaal Verdrag Inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. Hieruit blijkt dat de kosten voor hoger onderwijs niet zomaar mogen stijgen. Sterker nog, het moet geleidelijk aan kosteloos gemaakt worden. Klinkt goed, maar ik ben bang dat een dergelijk beroep weinig kans van slagen heeft, hoezeer ik het standpunt van de organisaties ook deel.

Gekwalificeerd monisme?
Hoe zat dat ook al weer, met die internationale verdragen? Nederland is ‘gekwalificeerd monistisch’, zoals we kunnen opmaken uit artikel 93 en 94 van de GW. Zeer kort door de bocht stelt artikel 93 van de Grondwet dat internationale verdragen die eenieder verbindend zijn rechtstreeks werken in de Nederlandse rechtsorde nadat ze zijn gepubliceerd. Artikel 94 GW stelt dat de rechter nationale wetgeving die in strijd is met een eenieder verbindende verdragsbepaling buiten werking moet laten. Artikel 93 GW richt zich dus tot de wetgever, die de verdragen publiceert, en artikel 94 GW richt zich tot de rechter. De hamvraag blijft: wie bepaalt nu wanneer een verdragsbepaling eenieder verbindend is. In de juridische wetenschappen -maar ook in de parlementaire geschiedenis- is men daar vrij eensgezind in: de rechter. In de praktijk ligt dit echter een stuk genuanceerder, zeker wanneer het om minder concrete verdragsbepalingen gaat.

‘Steeds nadere verwezenlijking’
De problematiek bij het IVESCR verdrag, en eigenlijk alle andere mensenrechtenverdragen waar economische, sociale en culturele rechten in erkend worden, zit hem in het feit dat dergelijke rechten veelal een overheidsingrijpen vergen. Veel meer, of in ieder geval op een andere manier vergeleken bij burgerlijke en politieke rechten, waar de nadruk wat meer op overheidsonthouding ligt. Dat ingrijpen gaat vaak gepaard met het financieren van beleid die ervoor moet zorgen dat burgers hun ECOSOC rechten kunnen realiseren. Nu is de financiële huishouding per land en per moment anders, en dus worden de ECOSOC rechten wat flexibeler geformuleerd, en stelt artikel 2 van het IVESCR verdrag:

‘Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen.’

Daar het in Nederland doorgaans de wetgevende macht is die bepaalt hoe omgegaan wordt met de staatskas, zien we dat de rechter zeer terughoudend is met een concrete toetsing van overheidsbeleid en wetgeving aan ECOSOC rechten. De hoeveelheid uitspraken waarin een ECOSOC recht –op uitspraken omtrent het stakingsrecht na– op één hand te tellen, en hielden nauwelijks stand in hoger beroep of cassatie.

Wat werkt dan wel?
Puur het argument dat de belastingverhoging afbreuk doet op de algehele verwezenlijking van kosteloos onderwijs (artikel 13 lid 3 IVESCR) gaat ben ik bang niet leiden tot een grandioos succes. Ik voorspel dat de rechter goed zal kijken naar de parlementaire geschiedenis en al bestaande jurisprudentie omtrent artikel 13 IVESCR, en besluiten dat het artikel niet rechtstreeks werkend is, en dus niet kan worden ingeroepen in deze zaak.

Is de zaak dan helemaal hopeloos? Niet meteen, hoewel ik pessimistisch ben. Wat we in de jurisprudentie wel aantreffen is drie manieren om toch een bepaalde doorwerking te kunnen geven aan verdragsbepalingen die door de rechter als niet eenieder verbinden bestempeld worden.

  1. Via het discriminatieverbod, een beetje overeenkomstig de Belgische jurisprudentie van het Grondwettelijk Hof: wanneer we constateren dat een ECOSOC-recht discriminerend wordt toegepast kan artikel 1 GW een verschil maken.
  2. Als een interpretatieve norm: de rechter is veel eerder bereid Nederlandse wetgeving in de richting van een ECOSOC verdragsbepaling te interpreteren, zonder direct te toetsen aan de verdragsbepaling, wanneer die nationale wetgeving daar ruimte toe laat.
  3. Het Kinderrechtenverdrag heeft een aanzienlijk sterkere positie vergeleken met andere mensenrechtenverdragen. De rechter blijkt ook veel eerder bereid te zijn bepalingen uit het kinderrechtenverdrag -waar ook het recht op onderwijs in erkend wordt- te gebruiken in haar rechtspraak. Hoewel hoger onderwijs niet primair voor kinderen bedoeld is, valt een deel van de doelgroep (16-17 jarigen) onder de definitie ‘kind’.

Wanneer de studentenorganisaties dus echt impact willen hebben, zou ik aanbevelen wat minder op de morele mensenrechtelijke toon te gaan zitten, hoe terecht het ook is. In plaats daarvan zou ik slim proberen te kijken hoe internationale en nationale wetgeving in hun voordeel gebruikt kan worden, al dan niet met een ECOSOC-verdragsrechtelijk sausje om het af te blussen, maar niet als kern van het argument.

Voor verdere studie, zie eventueel:
– Dijk, M. van & Wernaart, B. (2019). The right to food and trias politica: a Dutch reflection. In: Urazbueva, A. et al. (2019). The functional field of food law, reconciling the market and human rights. Wageningen: Wageningen Academic Publishers.
– Wernaart. B. & Meulen, B. van der. (2017). The Right to Food in International Law, with case studies from the Netherlands and Belgium. In: Steier, G. & Platel, K. (edts). International Food Law and Policy. New York: Springer;
– Meulen, B. van der. & Wernaart, B. (2015). Respect voor de rechter met de rechte rug. Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB 2015/34, 30 oktober 2015).