Een ontspoord arrest

Het spoorwegstaking arrest uit 1986 wordt vaak gezien als een essentiële uitspraak ten aanzien van het begrip ‘eenieder verbindend’ zoals we dat kunnen vinden in artikel 93 en 94 van onze Grondwet. Velen zien in deze uitspraak het bewijs dat de rechterlijke macht het laatste woord heeft in de interpretatie van dit begrip. Ik denk dat dit een onjuiste conclusie is.

Wat gebeurde er ook alweer?
In 1986 liepen de cao onderhandelingen tussen de Nationale Spoorwegen en de betrokken vakbonden helemaal vast. Het liep zelfs zo uit de hand dat de vakbonden het NS personeel opriepen om collectief het werk neer te leggen. De NS was hier niet van gediend en eiste dat het personeel met onmiddellijke ingang weer aan het werk ging. De vakbonden waren van mening dat staken toch echt een fundamenteel recht was, zoals erkend in artikel 6 van het Europees Sociaal Handvest. De centrale rechtsvraag was of dit artikel wel een eenieder verbindende verdragsbepaling is zoals benoemd in artikel 93 van de Grondwet. De Hoge Raad beantwoorde deze vraag bevestigend, met als gevolg dat de NS op een dood spoor belandde (HR 30-05-1986, NJ 1986, 688).

Hoe wordt deze uitspraak doorgaans geïnterpreteerd?
Door veel schrijvers wordt deze uitspraak gezien als het bewijs dat de rechter het laatste woord heeft ten aanzien van de vraag wanneer een verdragsbepaling eenieder verbindend is en dus niet de wetgever. Het is immers zo dat de rechter hier bereid was om een recht dat we kunnen scharen onder de economische, sociale en culturele rechten rechtstreekse werking toe te kennen. Dat is geheel in strijd met de algehele visie van de wetgevende macht die ze keer op keer uit in haar Memorie van Toelichting op diverse verdragen die over dit soort materie gaan. Onder deze schrijvers scharen zich Bellekom et al., Burkens et al., en Van der Pot.

Waarom denk ik er anders over?
Het recht om te staken is niet per se eenieder verbindend. Het equivalent van Artikel 6 ESH vinden we in artikel 8 van het IVESCR verdrag. De Nederlandse rechter ontkent rechtstreekse werking van dat artikel steevast. Op het eerste gezicht lijkt dit niet met elkaar te sporen, maar het verschil valt best te verklaren.

In de tijd dat de Nederlandse regering de goedkeuringswetten van zowel het IVESCR als het ESH door de kamers heen loodste (hetgeen deels een overlappend gebeuren was), probeerde de politiek een nationale wet te maken waarin het recht om te staken werd opgenomen. Deze wet is er na ontzettend veel proberen nooit van gekomen: men kwam er politiek simpelweg niet uit. Gevoelige snaar was veelal de risico’s wanneer werknemers die essentiële diensten leverden zouden gaan staken (denk aan brandweermensen, politiemedewerkers of ziekenhuispersoneel). Om die reden is artikel 6 van het ESH in eerste instantie niet in de goedkeuringswet van het ESH opgenomen geweest: men ging er vanuit dat we dit eerst nationaal zouden moeten regelen. Pas in tweede instantie, toen bleek dat dit een onhaalbare kaart was, werd artikel 6 ESH in de tweede lezing ingevoegd. Dit betekent dat in de Memorie van Toelichting de regering nooit wat heeft gezegd van artikel 6 ESH.

Ten aanzien van alle mensenrechtenverdragen heeft onze regering in haar Memorie van Toelichting te kennen gegeven dat Burgerlijke en Politieke rechten wellicht eenieder verbindend zijn en ECOSOC rechten doorgaans niet. Deze mening is sindsdien vrijwel zonder uitzondering altijd door onze rechter toegepast. Behalve bij Artikel 6 ESH: daar zag de rechter haar kans schoon, aangezien de wetgever daar nooit wat van heeft gevonden. Dit verklaart ook waarom artikel 8 IVESCR niet eenieder verbindend is, terwijl het grofweg eenzelfde inhoud heeft.

Conclusie:
Het spoorwegstaking arrest is dus geen bewijs dat de rechter het laatste woord heeft in de vraag of een verdragsbepaling eenieder verbindend is. Het is eerder het bewijs van het tegenovergestelde: de wetgevende macht lijkt hier de laatste halte.